Análise do processo de aquisição de medicamentos: um estudo de caso na Prefeitura Municipal de Manaus
Cristiano Barbosa de Lima
adm.cristianolima@gmail.com
Universidade Federal do Amazonas – UFAM, Manaus, Amazonas, Brasil.
Armando Araújo de Souza Júnior
armando-jr07@bol.com.br
Universidade Federal do Amazonas – UFAM, Manaus, Amazonas, Brasil.
RESUMO
A gestão das compras governamentais é um tema que assume um papel de destaque no cotidiano dos gestores públicos brasileiros. Ao mesmo tempo, representa um desafio por questões relacionadas aos aspectos legais, eficiência e eficácia administrativa. O objetivo geral do artigo é avaliar o gasto com a aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços, no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Manaus, tendo como recorte temporal os exercícios orçamentários dos anos de 2013 a 2015. Para tanto, foi realizado um estudo de caso de natureza exploratória. Os dados foram coletados por meio de pesquisa documental junto ao Sistema de Protocolo da secretaria, foram categorizados e geraram um banco de dados que possibilitou a análise dos processos de aquisição de medicamentos. Os resultados da pesquisa indicam que o investimento na aquisição de medicamentos independe da dotação orçamentária e a eficiência do processo de compras de medicamentos está associada à gestão da cadeia de todo o processo de aquisição.
Palavras-chave: Gasto Público; Compras Governamentais; Aquisição de Medicamentos.
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 preconiza que a saúde é um direito de todos os brasileiros, assegurando a redução do risco de doenças e de outros agravos à saúde, bem como o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, por meio de políticas sociais, públicas e econômicas, sendo um dever do Estado e de seus entes confederados (Brasil, 1988).
Para tanto, a legislação estabelece que o Sistema Único de Saúde (SUS), criado por meio da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, deve garantir tudo o que for necessário para prevenir, tratar e curar as doenças, inclusive o acesso aos medicamentos, que são distribuídos gratuitamente aos usuários do SUS (Brasil, 1990).
A Secretaria Municipal de Saúde de Manaus (SEMSA) empreende um grande esforço orçamentário para cumprir o que preconiza a legislação, a fim de disponibilizar os medicamentos necessários para o tratamento de saúde dos usuários do SUS que diariamente são atendidas nos estabelecimentos assistenciais de saúde (EAS) de Manaus.
No ano de 2010, a SEMSA teve uma dotação orçamentária para a Assistência Farmacêutica no valor de R$ 8.767.932,32; em 2011 a dotação foi de R$ 18.354.963,59 (incremento de 109,34%) e em 2012[1] de R$ 25.966.359,18 (incremento de 41,47%). Interrompendo a série crescente, em 2013, a dotação foi de R$ 20.462.649,73 (decréscimo de 21,20% em relação ao ano anterior); em 2014 foi de R$ 19.168.147,20 (decréscimo de 6,33% em relação ao ano anterior); e em 2015 houve um incremento da ordem de 70,46% sobre o valor do ano anterior, determinando uma dotação de R$ 32.674.397,56[2].
De acordo com os dados disponíveis, de 2010 a 2015 a administração pública designou R$ 125.394.449,58 para a Assistência Farmacêutica, usado prioritariamente para a aquisição de medicamentos e insumos para a saúde[3].
A aquisição de medicamentos, bens, produtos ou serviços no âmbito da esfera pública é regulamentada pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993 (Brasil, 1993), instrumento administrativo que objetiva disciplinar e normatizar o processo de compras/aquisição/contratação por meio de licitação pública. A licitação visa afiançar o cumprimento do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração pública, a fim de evitar fraudes e desvio de dinheiro público (Brasil, 2006).
Concernente à administração pública, que não tem fins lucrativos, sua lucratividade advém da economicidade. Quanto menor o custo nas aquisições maior a economia para o erário público. De forma similar, quanto menor o custo envolvido na aquisição de medicamentos e insumos para a saúde, maior a economia para a SEMSA.
Nessa direção, o objetivo geral da pesquisa foi avaliar o gasto com a aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços na SEMSA, tendo como recorte temporal os exercícios orçamentários dos anos de 2013 a 2015.
O artigo está dividido em seis seções, sendo a primeira a introdução. Na segunda parte encontra-se o referencial teórico, na qual busca-se fundamentar o tema com o estado da arte. Em seguida, está apesentada a metodologia, que descreve como a pesquisa foi desenvolvida. Na quarta seção consta a análise dos resultados, com base nos dados da pesquisa, seguida pela conclusão e referências.
REFERENCIAL TEÓRICO
Gestão da cadeia de suprimentos
Ballou (2006) diz que a origem do termo Supply Chain Management (SCM) – gestão da cadeia de suprimentos (GCS) - é um mistério. Cooper et al. (1997) e Cerra et al. (2014) afirmam que ele apareceu pela primeira vez na literatura no início da década de 1980, e somente na década de 1990 a literatura acadêmica demonstrou seu fundamento teórico e pressupostos metodológicos, diferenciando-o de Logística/Logística Integrada[4].
Cooper et al. (1997) afirmam tacitamente que GCS e logística têm processos diferentes. A logística é um processo da GCS, exercido dentro da empresa focal. A GCS abrange a gestão de fluxo de processos de várias empresas, desde os fornecedores primários (a montante) até o consumidor final (a jusante), com seu gerenciamento a partir da empresa focal (Santos et Alves, 2015).
Segundo o Council of Supply Chain Management Professionals (2016), a GCS é o planejamento e gerenciamento de todas as atividades envolvidas na aquisição, transformação e fornecimento. Inclui também todas as atividades de gestão da logística, coordenação e colaboração com parceiros de canal (fornecedores, intermediários, prestadores de serviços de terceiros e clientes). Em essência, a GCS integra a gestão da demanda (input) e a gestão da oferta (output) dentro e entre empresas (Cooper et al., 1997; Ballou, 2006; Wanke et Corrêa, 2014).
Outras definições correlatas na literatura corroboram para o entendimento do conceito de GCS, com destaque para a evolução da percepção que os autores têm ao longo do tempo sobreo processo, como pode ser visto no Quadro 1.
Quadro 1. Definições de gestão da cadeia de suprimentos
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
De acordo com estas definições, a GCS é uma nova concepção para o gerenciamento estratégico-operacional de uma organização (pública ou privada), integrando processos de trabalho, unificando canais de comunicação, aplicando novas ferramentas de tecnologia da informação (TI) e agregando valor aos fluxos dos parceiros (clientes e fornecedores) numa única cadeia, como se fosse uma grande linha de produção puxada (pull system).
Gestão de compras públicas
A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 37, inciso XXI, estabelece a licitação pública como modus operandi para as compras públicas, ou seja, a contratação de obras, serviços, compras e alienações no âmbito da administração pública, direta e indireta, nos três Poderes, bem como União, Estados, Municípios e Distrito Federal (Brasil, 1988). Devidamente regulamentada pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui as normas sobre os processos licitatórios da administração pública (Brasil, 1993).
Uma compra bem-sucedida significa comprar bens e serviços na quantidade e qualidade certa, no momento certo, ao preço mais econômico possível para a administração pública (Tridapalli et al., 2011).
O Tribunal de Contas da União define licitação como o procedimento administrativo formal em que a administração pública convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas que desejam apresentar propostas para o oferecimento de bens e serviços (Brasil, 2010).
Seu objetivo é proporcionar maior economia para a administração pública, selecionando a proposta mais vantajosa, assegurando oportunidades iguais a todos os interessados e possibilitando o comparecimento ao certame do maior número possível de empresas concorrentes (Brasil, 1993; 2010).
A legislação também estabelece modalidades para as licitações públicas (Brasil, 1993). Modalidade é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios definidos em Lei (Brasil, 2010), conforme demonstrado no Quadro 2.
Quadro 2. Modalidades de licitação
Fonte: Adaptado de Brasil, 1993; 2010; SEBRAE, 2014a; 2014b. Elaborado pelos autores, 2017.
O Sistema de Registro de Preços
O Artigo 15, inciso II da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, estabelece que as compras, sempre que possível, devem ser processadas por meio de Sistema de Registro de Preços (Brasil, 1993; SEBRAE, 2014c), sendo regulamentado pelo Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013.
O Sistema de Registro de Preço[5] é o conjunto de procedimentos adotados pela administração pública para o registro formal de preços, para futuras aquisições, que viabiliza diversas contratações de compras, esporádicas ou sucessivas, sem a necessidade de um novo processo licitatório para cada aquisição (Brasil, 2010; SEBRAE, 2014b).
Segundo o Tribunal de Contas da União, trata-se de um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante prévio processo licitatório, para eventual e futura contratação de bens e serviços (Brasil, 2010; SEBRAE, 2014c). Uma peculiaridade é que a ata de registro de preços fica disponível para os órgãos e entidades participantes do registro, mas também para qualquer outro órgão ou entidade da administração pública, ainda que não tenha participado do processo licitatório (Brasil, 2010).
O Sistema de Registro de Preços deve ser adotado preferencialmente quando: (a) pelas características do bem ou serviço houver necessidade de contratações frequentes; (b) pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração; (c) for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho das atribuições; (d) e for vantajosa a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão da administração pública (Brasil, 2010).
Qualidade do gasto/gestão de custos no setor público
Por traz da temática em torno das compras públicas por meio do processo licitatório, visando adquirir bens e serviços com menor valor, está a questão da qualidade do gasto/gestão de custos, que pressupõe que quanto mais eficiente e eficaz é o processo de compras públicas, melhores serão os resultados financeiros, menores serão os desembolsos governamentais e maior será a economia para o erário público.
A gestão de custos é importante devido aos recursos públicos estarem cada vez mais limitados, impossibilitando os Governos de atenderem todas as demandas e gerir o funcionamento da máquina pública, por isso a necessidade de os governantes encontrarem uma forma inteligente de arrecadar e gastar o dinheiro público (Tridapalli et al., 2011), principalmente por meio das compras públicas (Dezolt et al. 2016).
No entendimento de Tridapalli et Borinelli (2015), todo este ciclo envolvendo as compras públicas, desde as definições das demandas até o final da vida útil dos ativos ou o fim de um contrato, pode ser definido como GCS.
Segundo a literatura especializada, custo é todo desembolso relacionado à produção de bens ou serviço. Padoveze (2011) define custos como valor pago por alguma coisa. Pinto (2009) entende que os custos são gastos acumulados relacionados à fabricação ou aquisição de produtos. Leone (2000) define custo como a medição monetária de bens ou serviços adquiridos. Os custos podem ser fixos ou variáveis, diretos ou indiretos, e geralmente estão atrelados ao tripé custo-volume-lucro.
Em tempos de crise, desemprego, instabilidade econômica, globalização, alta competitividade, entrada de novos concorrentes, a gestão de custos passou a ser indispensável para a sobrevivência, a manutenção e a lucratividade de qualquer organização, tanto pública como privada.
No setor privado houve uma readequação da lucratividade a patamares mais baixos, o lucro passou a ser o resultado do preço do produto menos o custo (Martins et al., 2012), e o custo não pode mais ser repassado na sua íntegra para o consumidor final. No setor público, houve a necessidade de fazer cortes, realocar recursos e definir novas prioridades. Nessa esfera, o repasse do custo para o consumidor final representa aumento de tributos a fim de majorar a arrecadação.
Nesta mesma direção, os gastos públicos, na União, estados e municípios, podem ser definidos como todo desembolso feito pela administração pública na aquisição de um bem ou contratação de um serviço (Brasil, 2010; SEBRAE, 2014b).
Dados indicam que os gastos públicos com compras, aquisições e contratos têm crescido nos últimos anos. No Brasil, segundo Tridapalli et Borinelli (2015), as compras públicas representam 10% do produto interno bruto (PIB). Em termos mundiais, as compras públicas compreendem 18% do PIB (Tridapalli et al., 2011).
METODOLOGIA
Para esta pesquisa, cujo objetivo geral é avaliar o gasto para a aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços na SEMSA, foi utilizado como método o estudo de caso (Yin, 2010).
O estudo de caso é uma investigação apurada, uma pesquisa que analisa com profundidade um ou mais objetos de pesquisa, podendo ser uma organização, grupos de uma organização, um programa governamental, um sistema educativo, uma unidade social, uma pessoa, família, grupo ou comunidade (Zanella, 2009; Gerhardt et Silveira, 2009; Prodanov et Freitas, 2013).
O objetivo do estudo de caso é fornecer uma análise do contexto e dos processos envolvidos no fenômeno estudado, possibilitando um grande conhecimento com riqueza de detalhes, além de conhecer profundamente o “como” e o “porquê” de uma determinada situação que se supõe ser única, procurando descobrir o que há nela de mais essencial e característico (Gerhardt et Silveira, 2009).
Constituiu-se de uma pesquisa exploratória, de natureza aplicada, cuja abordagem do problema foi realizada por meio do procedimento epistemológico da pesquisa quantitativa e qualitativa.
Figura 1. Características metodológicas do estudo
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
A pesquisa aplicada está relacionada à aquisição de conhecimentos com o objetivo de aplicação prática numa situação específica (Prodanov et Freitas, 2013). Sua motivação é a solução de problemas concretos, práticos e operacionais (Zanella, 2009).
A pesquisa exploratória tem o objetivo de aprofundar o conhecimento sobre um fato, fenômeno ou objeto, proporcionando maior familiaridade com o problema, tornando-o mais explícito (Zanella, 2009; Gerhardt et Silveira, 2009; Gil, 2010).
Segundo Zanella (2009), a pesquisa quantitativa se caracteriza pela utilização de instrumentos estatísticos na coleta e tratamento dos dados. Preocupa-se com a representatividade numérica, com a medicação objetiva e a quantificação dos resultados. Gerhardt et Silveira (2009) e Prodanov et Freitas (2013) destacam que na pesquisa quantitativa tudo pode ser quantificável, opiniões e informações podem ser traduzidas em números.
A pesquisa qualitativa caracteriza-se pela não utilização de instrumentos estatísticos na análise dos dados (Zanella, 2009; Prodanov et Freitas, 2013). Segundo Gerhardt et Silveira (2009), a pesquisa qualitativa se preocupa com aspectos da realidade que não podem ser quantificados, na mesma direção, Prodanov et Freitas (2013) descrevem a pesquisa qualitativa como um vínculo inseparável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser medida, mensurada ou descrita numericamente.
Os dados da pesquisa foram coletados por meio de observação e pesquisa documental. As informações foram coletadas junto ao Sistema de Protocolo – PROTUS, posteriormente categorizadas e geraram um banco de dados que possibilitou a análise dos processos.
ANÁLISE DOS RESULTADOS
O lócus da pesquisa foi a SEMSA, criada pela Lei nº 1.240, de 20 de novembro de 1975. Trata-se do órgão competente dentro da estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Manaus para a execução de políticas e serviços públicos de saúde do município.
O Departamento de Logística (DELOG) é o setor competente, dentro da estrutura administrativa da SEMSA, para gerir toda a cadeia de suprimentos da SEMSA, desde a aquisição (logística de suprimentos), recebimento e armazenagem (logística interna), distribuição para a Rede-SEMSA (logística de distribuição) e recolhimento dos inservíveis (logística reversa).
Os dados referentes aos processos de aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços foram organizados em três fontes de pesquisa: (1) Banco de dados Processos, (2) Banco de dados Empenhos e (3) Banco de dados Tramitação. Posteriormente, foram estruturados e categorizados em oito etapas.
Passo 1 – Tratamento do banco de dados primário
O Departamento de Logística, por meio de informações levantadas pelo Setor de Processos, forneceu o banco de dados primário com as informações pertinentes dos processos de aquisição de medicamentos, com 324 registros indexados pelo número do empenho, conforme Figura 2.
Figura 2. Banco de dados primário
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017
Cada registro do banco de dados primário era composto pelos seguintes campos conforme Quadro 3.
Quadro 3. Campos do banco de dados primário
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017
*Chave primária num banco de dados é um registro único, não se repete em nenhum outro campo
Passo 2 – Criação do banco de dados Processos
Objetivando modificar a estrutura do banco de dados primário, colocando o número do processo administrativo como chave primária[6], utilizou-se o Software Microsoft Access para criar o Banco de Dados Processos, obtendo o resultado apresentado na Figura 3.
Figura 3. Banco de dados Processos - I
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017
Passo 3 – Ampliando o banco de dados Processos: PROTUS
Na sequência, empreendeu-se uma pesquisa por número do processo junto ao Sistema de Protocolo – PROTUS a fim de coletar mais dados dos processos administrativos, tendo como resultado o incremento dos seguintes dados: (1) data que o processo foi formalizado no PROTUS; (2) número do memorando que gerou o processo administrativo; e (3) descrição do processo administrativo.
Passo 4 – Ampliando o banco de dados Processos: pesquisa documental
Em ato contínuo, empreendeu-se uma pesquisa documental nos memorandos expedidos pelo Departamento de Logística, usando como referência o número de memorando fornecido pelo PROTUS, tendo como resultado a inclusão dos seguintes dados: (1) data da expedição do memorando; e (2) descrição do memorando.
Com estes últimos dados, finalizou-se a construção do banco de dados Processos, contendo os campos descritos no Quadro 4:
Quadro 4. Campos do banco de dados Processos
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017
Passo 5 – Finalizando o banco de dados Processos
Analisando o banco de dados Processos, verificou-se que 69 registros não tratavam de processo administrativo para aquisição de medicamentos, conforme se verifica no Quadro 5:
Quadro 5. Registros indevidos
Fonte: Dados da pesquisa, 2017
Excluindo estes 69 registros indevidos, o banco de dados Processos finalizou com 221 registros, representando o universo de processos administrativos pesquisados no recorte temporal de 2013 a 2015.
Figura 4. Banco de dados Processos - II
Fonte: Dados da pesquisa, 2017
Passo 6 – Criação do banco de dados Empenhos
Devido à necessidade de tratamento específico dos dados dos empenhos, utilizou-se o Software Microsoft Access para criar o banco de dados Empenhos, a partir do banco de dados Processos, obtendo-se o resultado apresentado na Figura 5.
Figura 5. Banco de dados Empenhos
Fonte: Dados da pesquisa, 2017
Passo 7 – Ampliando o banco de dados Empenhos: SisEstoque
Na sequência, empreendeu-se uma pesquisa pelo número do empenho junto ao Sistema de Estoque – SisEstoque[7], tendo como resultado o incremento dos seguintes dados: (1) data do primeiro fornecimento de medicamentos ao DELOG; (2) data do último fornecimento de medicamentos ao DELOG; (3) quantidade de fornecimentos para o mesmo empenho; e (4) valor total.
Com estes últimos dados, finalizou-se a construção do banco de dados Empenhos, contendo os seguintes campos conforme Quadro 6.
Quadro 6. Campos do banco de dados Empenhos
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
Passo 8 – Banco de dados Tramitação Processos
O Departamento de Tecnologia da Informação forneceu o banco de dados Tramitação Processos, tendo como fonte o Sistema de Protocolo – PROTUS, com a tramitação de todos os processos de aquisição de medicamentos, conforme o banco de dados Processos, desde a data de sua formalização até a data de arquivo do processo administrativo, com o tempo que passou em cada departamento/setor e o tempo de trânsito entre um e outro departamento/setor.
Quadro 7. Campos do banco de dados Tramitação Processos
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017
Com tais informações, finalizou-se a construção dos bancos de dados Fontes, que subsidiou os resultados da pesquisa, conforme exposto na sequência.
Figura 6. Banco de dados Fontes
Fonte: Elaborado pelos autores, 2017
Processos administrativos de aquisições
De acordo com o Quadro 8, verifica-se uma queda em relação à quantidade de processos administrativos abertos pelo DELOG para aquisição de medicamentos. De 2013 a 2015 houve uma redução de 44% na quantidade de processos administrativos abertos.
Quadro 8. Quantidade de processos administrativos
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017
Tridapalli et Ferrer (2006), estudando a GCS do Governo do Estado do Amazonas, sugerem o custo unitário de R$ 234,91 por processo de aquisição. Não há estudos disponíveis sobre o custo unitário de um processo administrativo para aquisição de bens e serviços no âmbito da Prefeitura Municipal de Manaus e nem esta pesquisa teve esta finalidade.
Entretanto, para efeito de estimativa de custo dos processos de aquisição de medicamentos nesta pesquisa, utilizou-se como referência o valor do custo unitário proposto por Tridapalli et Ferrer (2006) de R$ 234,91, corrigido pelo Índice Geral de Preços do Mercado (IGPM) de 2007 a 2016, chegando ao montante de R$ 444,28[8].
Nesta direção, verifica-se que quanto maior a quantidade de processos administrativos para aquisição de medicamentos, maior será o custo para o poder público. O inverso também é verdadeiro: diminuindo-se a quantidade de processos administrativos os custos serão menores. Logo, o ideal é racionalizar ao máximo a gestão da cadeia para ter o mínimo possível de processos administrativos.
A análise dos empenhos indica uma racionalização da abertura de processos administrativos, não implicando na diminuição do volume da aquisição. Verifica-se que em 2015 apenas 50 processos administrativos foram abertos, com um valor total de empenhos maior que em 2013, quando foram abertos 90 processos administrativos. O destaque permeia o fato da redução do valor total dos empenhos da ordem de 22,7% de 2014 para 2015, conforme apresentado no Quadro 9.
Quadro 9. Quantidade de empenhos
Fonte: Dados da pesquisa, 2017.
Existe outra questão que permeia os empenhos gerados pelos processos de aquisição: os empenhos que são recebidos pelos fornecedores, mas que nenhuma caixa de medicamento é entregue ao DELOG.
A pesquisa indica que, em 2013, três empenhos no valor total de R$ 39.618,00 e, em 2014, sete empenhos no valor de R$ 177.727,50 tiveram suas entregas zeradas.
Quadro 10. Empenhos válidos
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017.
*Cálculo: ([100] x [Valor Total Empenhos Sem Entregas]) / [Valor Total Empenhos]
**Cálculo: [Quantidade de empenhos] – [Quantidade de empenhos cujos fornecedores não fizeram nenhuma entrega]
Para fins de análise dos demais dados da pesquisa, foram analisados apenas os empenhos válidos, ou seja, empenhos cujos fornecedores realizaram entregas no DELOG.
Como mencionado anteriormente, a dotação orçamentária para a assistência farmacêutica é prioritariamente usada para a aquisição de medicamentos e insumos para saúde, mas não essencialmente.
Verifica-se que no ano de 2015 apenas 35,84% do valor da dotação orçamentária foram empenhados para aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preço, como demonstrado no Quadro 11.
Quadro 11. Dotação orçamentária x valor do empenho
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017.
*Cálculo: ([100] x [Valor Total Empenhos]) / [Dotação Orçamentária Assistência Farmacêutica]
Após a Divisão de Medicamentos/DELOG elaborar o memorando de aquisição de medicamentos, o documento vai para a Subsecretaria de Gestão Administrativa e Planejamento (SUBGAP) autorizar a formalização do processo administrativo junto ao PROTUS. Em 2014, o memorando aguardou quase uma semana para ter seu processamento autorizado. Em 2015 houve uma ligeira queda em relação à 2014, ainda assim a média de tempo de espera foi relativamente alta: 4,9 dias.
Quadro 12. Tempo médio de autorização para processar
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017.
*Cálculo: Média aritmética do produto entre a [data de formalização no PROTUS] – [data do memorando]
Um achado relevante da pesquisa é o tempo de emissão da nota de empenho após a formalização do processo administrativo junto ao PROTUS. É relevante, pois, mostra a capacidade operacional dos Departamentos/Setores internos da SEMSA em agilizar o processo administrativo, ou seja, quanto mais rápido a nota de empenho é emitida, maior a operacionalização interna.
Quadro 13. Tempo médio na PROTUS até a emissão de nota de empenho
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017
*Cálculo: Média aritmética do produto entre [Data de Emissão do Empenho] – [Data de Formalização no PROTUS]. Obs.: não foram computados registros em que a (1) data da emissão do empenho foi inferior à data de formalização no PROTUS; e (2) data de emissão do empenho menor ou igual a 14 dias após a data de formalização no PROTUS.
Os resultados indicam que, em 2013, a nota de empenho era emitida, em média, com 20,3 dias. Ao longo de 2014 e 2015 houve uma piora neste dado, com a média chegando a 40 dias em 2015, praticamente o dobro de 2013.
Fazendo uma análise focada nos 50 processos administrativos de 2015, verifica-se um fato que pode explicar o motivo deste tempo ser tão elevado: falta de padrão do fluxo de tramitação de processos administrativos para aquisição. A pesquisa identificou pelo menos cinco diferentes fluxos de tramitação de processos administrativos de aquisição de medicamentos.
Outro dado importante reside no fato de que a partir de meados de 2015, por determinação da Prefeitura Municipal de Manaus, todos os processos administrativos de aquisição de bens ou serviços passaram obrigatoriamente pela Comissão de Gestão Orçamentária e Financeira (CGOF), que fica nas dependências da Secretaria Municipal de Finanças (SEMEF), ou seja, o processo administrativo precisou sair fisicamente das dependências da SEMSA e isso aumentou o tempo de tramitação do processo.
A Lei de licitações não estabelece o prazo para o fornecedor retirar a nota de empenho (Brasil, 1993), ficando a critério do edital de licitação, que regularmente estabelece um prazo de cinco dias.
Este ato é importante, pois a partir da ciência do fornecedor da emissão da nota de empenho pelo Poder Público, ele tem 30 dias para concluir o fornecimento dos itens descritos no empenho. Logo, quanto mais tempo o fornecedor demorar em retirar e dar ciência, mais tempo terá para entregar o material.
Dados da pesquisa indicam que nos anos de 2013 a 2015 a média de dias para retirar o empenho tem sido bem superior a cinco dias. No ano de 2014 a média foi de 32,3 dias, ou seja, mais de um mês.
Quadro 14. Tempo médio PROTUS até a nota de empenho
Fonte: Dados da Pesquisa, 2017.
*Cálculo: Média aritmética do produto entre [Data Fornecedor Recebe Empenho] - [Data de Emissão do Empenho]. Obs.: não foram computados registros em que a (1) data da emissão do empenho foi inferior à data de formalização no PROTUS e (2) data de emissão do empenho foi menor ou igual a 14 dias após a data de formalização no PROTUS.
O produto final de um processo de aquisição de medicamentos é a entrega dos medicamentos por parte do fornecedor ao Departamento de Logística. Como mencionado, o fornecedor tem 30 dias após o recebimento da nota de empenho para a entrega total de todos os itens e suas quantidades.
Entretanto, os dados da pesquisa demonstram um grande lead time entre o recebimento da nota de empenho e a entrega dos medicamentos. Em 2013, foram 30,9 dias, em média, para o fornecedor fazer a primeira entrega de medicamentos. O dado se agrava em 2015, com uma média de 40,8 dias.
O tempo para entregar o empenho por completo, por sua vez, era de 118,5 dias, em média, após recebimento do empenho, em 2013. Este número vem caindo ao longo dos anos, mas ainda tem um longo lead time. Em 2015, por exemplo, a pesquisa indica uma média de 72,7 dias para a conclusão da entrega de um empenho.
O Quadro 15 apresenta um resumo geral do período 2013-2015 sobre a aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços.
Quadro 15. Dotação orçamentária x empenhos x valor entregue
Fonte: Dados da pesquisa, 2017.
*Cálculo: ([Valor Total Empenhos Válidos] / [Dotação Orçamentária Assistência Farmacêutica]) x [100]
**Cálculo: Soma do Valor Total de entradas dos Empenhos Válidos no DELOG
***Cálculo: ([Valor Total Empenhos Entregues] / [Dotação Orçamentária Assistência Farmacêutica]) x [100]
É significativo o aumento de recursos da dotação orçamentária para a assistência farmacêutica para o ano de 2015, um incremento da ordem de 70,46% com relação aos recursos de 2014. Na contramão deste aumento de recurso está o valor da aquisição (empenhos) de medicamentos em 2015, representando apenas 35,84% sobre o valor da dotação orçamentária[9]. Em 2014, 78,09% do valor da dotação foi empenhado para a aquisição de medicamentos.
Fazendo uma análise vertical do ano de 2015, comparando-o aos anos de 2014 e 2013, percebe-se uma piora significativa em todos os indicadores, não obstante ao fato de 2015 ter mais recursos financeiros.
Do total de R$ 11.711.910,20 empenhados para a aquisição de medicamentos, foram entregues pelos fornecedores efetivamente o total de R$ 10.382.169,66, representando 88,65% sobre o valor total empenhado e apenas 31,77% sobre o valor total da dotação orçamentária para a assistência farmacêutica.
CONCLUSÕES
A qualidade nos gastos públicos tem pautado a administração pública nos últimos anos devido ao momento político, econômico e social porque passa o Brasil. Ademais, a necessidade de utilizar os parcos recursos públicos com eficiência urge em meio ao histórico de ineficiência do Estado.
Neste sentido, objetivando avaliar a qualidade do gasto público com a aquisição de medicamentos por meio de atas de registro de preços na SEMSA, no recorte temporal 2013-2015, pôde-se fazer uma análise dos processos de aquisição de medicamentos e da GCS.
Os dados da pesquisa indicam que, no período, o menor repasse para a assistência farmacêutica se deu em 2014 - R$ 19.168.147,20, representando um orçamento 6,33% menor que o de 2013 e 70,46% menor que o de 2015 que foi de R$ 32.674.397,56.
Entretanto, não obstante 2014 ter tido a menor dotação orçamentária para a assistência farmacêutica, os dados indicam que neste ano os gastos com a aquisição de medicamentos, bem como com a GCS, tiveram uma melhor qualidade/gestão. Em 2014, 78,09% da dotação orçamentária foi empenhado[10] para a aquisição de medicamentos ante a 57% e 35,84% referentes aos anos de 2013 e 2015, respectivamente.
Do montante empenhado em 2014 para a aquisição de medicamentos, 95,22% do valor total chegou efetivamente ao Departamento de Logística, ou seja, de todos os medicamentos comprados neste ano, 95,22% foram entregues pelos fornecedores ao DELOG. Este percentual foi de 91,94% e de 88,65%, em 2013 e 2015, nesta ordem.
Nesta mesma direção, usando como referência o valor da dotação orçamentária da assistência farmacêutica e comparando-a com o valor total de medicamentos entregues pelos fornecedores ao DELOG, tem-se 52,41%, 74,36% e 31,77%, em 2013, 2014 e 2015, respectivamente, o que demonstra uma melhor eficiência no ano de 2014.
Os resultados da pesquisa indicam que no ano de 2014, apesar de possuir menor dotação orçamentária, houve maior eficiência e melhor qualidade no gasto público com a aquisição de medicamentos e GCS, o que demonstra que a qualidade nos gastos públicos independe do valor total de recursos disponíveis, mas depende da gestão de todo o processo de aquisição.
Ademais, os resultados da pesquisa indicam a necessidade de os gestores públicos redirecionarem suas atenções para a utilização cautelosa dos recursos públicos, principalmente sob a ótica da Gestão da Cadeia de Aquisição do setor público. Nessa direção, as compras públicas exercem um papel fundamental para a utilização racional, eficiente e eficaz dos recursos disponibilizados de forma a atender as demandas da população que necessita de medicamentos.
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[1] Ofício nº 1468/2015-LAI/OUVMSUS/GABIN/SEMSA, de 10 de abril de 2015.
[2] Departamento de Planejamento – DEPLAN/SEMSA.
[3] Prioritariamente, mas não essencialmente, pois o recurso também pode ser usado para a aquisição de patrimônio, por exemplo, instrumental odontológico ou equipamento hospitalar/ambulatorial.
[4] Tomando como referência a Annual Conference of the Council of Logistics Management, realizada nos Estados Unidos, em 1995, 13,5% dos trabalhos apresentados continha a expressão "cadeia de suprimentos" no título. Em 1997, este percentual subiu para 22,4%.
[5] O Sistema de Registro de Preços não é uma modalidade de licitação e nem um tipo de licitação.
[6] Chave primária num banco de dados é um registro único, não se repete em nenhum outro campo.
[7] Os dados analisados no Sistema de Estoque foram de 01/01/2013 a 31/12/2016, devido à possibilidade de um Eepenho de 2015 ser finalizado em 2016.
[8] A atualização monetária foi necessária devido ao tempo entre a publicação do artigo de Tridapalli et Ferrer (2006) e a conclusão desta pesquisa. Para o cálculo, utilizou-se a ferramenta Cálculo Exato (disponível em http://http://calculoexato.com.br), no período de 01/01/2007 a 31/12/2016, usando o IGPM como índice.
[9] Contudo, não se pode concluir que apenas 35,84% do valor da dotação orçamentária tenham sido gastos com medicamentos. Pode ser que outras modalidades de licitação tenham sido utilizadas para este fim. Somente aquisições por meio de atas de registro de preços constituíram o objeto de estudo desta pesquisa.
[10] Apenas empenhos válidos.
Recebido: 03 maio 2018
Aprovado: 26 out. 2018
DOI: 10.20985/1980-5160.2018.v13n4.1424
Como citar: Lima, C. B.; Souza Júnior, A. A. (2018), “Análise do processo de aquisição de medicamentos: um estudo de caso na Prefeitura Municipal de Manaus”, Sistemas & Gestão, Vol. 13, No. 4, pp. 482-494, disponível em: http://www.revistasg.uff.br/index.php/sg/article/view/1424 (acesso dia mês abreviado. ano).